案    由： 关于解决城中村改造中土地产权问题的提案

审查意见： 建议交国土资源厅研办

提 案 人： 民进

内    容：

    随着我区城市化、城镇化进程的推进，如何加强城市集体土地管理已成为各级政府急需解决的重大课题。

    城市集体土地（简称“城中村”）改造需要解决的问题很多，但核心是土地产权问题，如何在现行土地管理制度体制框架下寻找到一种出路，并突破现有土地所有制二元结构（全民所有制和劳动群众集体所有制）体制对城中村城市化发展的制度制约，是本报告关注的问题。我们认为只有通过将土地合法地引入市场流通，显化土地价值，使城中村村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金，使政府能够统一、有效地利用土地，才能真正实现农民、政府、社会的“三赢”和社会经济的可持续发展。

    一、城中村土地利用现状及存在问题

    城市集体土地的利用，它处于市区范围内，只能用于各种非农业建设，用来兴建村民住宅、兴办乡镇企业、搞公共设施、公益事业建设，而不能将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或出租用于非农业建设。然而，通过考察调研和有关资料反映，发现呼和浩特市乃至全国的大中城市集体土地开发利用多数都存在一些问题，如：城中村的住宅区道路狭窄，私房高矮不一，外观不整，严重影响城市整体形象；旧房随意翻新、拆建、见新屋却不见新村；公共设施不足，不能满足群众文体活动、休闲等需要。另外，村民超标准建私房用于出租或出售，冲击了城市的房地产市场，搞乱了国有和集体土地的产权关系，也产生了社会治安隐患；村集体非法卖地或变向卖地给开发商等使国家的土地收益严重流失，广大农民利益得不到保障，群体上访事件时有发生，严重影响了政府形象和社会稳定。从某程度上讲，城市集体土地利用在许多地区还处于无序和失控状态。

    二、城中村土地产权转制建议的思路

    在现行土地管理制度的框架下，真正实现城中村的城市化，唯一的办法就是通过土地征用改变土地的所有权性质，使其由集体所有转变为国家所有，使城中村的土地能够合法地在市场上自由流通。但这种方式将使政府面临无法负荷的财政压力，可否从现行土地法律制度中寻求一条既实现土地国有，又可以逐步地实现对农民的有效补偿的出路？当认真研究现行土地法律法规时，不难发现，“城市集体土地国有化转制”是一条很好的创新途径。

城市集体土地国有化转制的研究是对《土地管理法实施条例》中关于土地产权转制的具体细化实践，是对制度的完善和创新。城市集体土地国有化转制具有整体性、一次性的特点，城市集体土地转为国有时，不改变原土地用途和原土地使用者，补偿相对征用来说，是以非有形的方式实现的。可以说，城市集体土地国有化，对原土地所有权、使用权人的补偿已经达到甚至超过了征用补偿。国有化的土地、房产产生了一次飞跃性的升值。

    （二）城市集体土地国有化转制的基本步骤

    集体土地国有化转制是一个要在户籍管理、土地管理、行政管理、集体资产管理等多方面实现由二元向一元体制过渡和转变的系统工程，而其中的户籍、行政、集体资产管理体制的转变成为土地管理体制转变的前提。

    从转制的步骤来说，大体应分三步走：第一步是实现两个转变，即农转非和撤农转居；第二步是以政府令的形式，将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地；第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定，对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用证和房屋所有权证。对取得合法权属证明的土地、房产，在依法缴纳相应税费后，允许其进入房地产交易市场流通。

    进行城中村土地产权转制过程中要严格按照“一个改变，三个不变”的原则进行。“一个改变”是指土地所有权的改变，即实施转制的城中村，在农民成建制转为城市居民后，原村内集体土地，一次性转为国有土地；“三个不改变”是指其合法土地使用权人、土地用途以及原农用地承包人继续拥有国有农用地土地承包经营权不变。对转制后的土地，要依法等同国有土地进行管理和利用。